Affidamento incolpevole e riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo: nota a Cass., Sez. Un., 25 settembre 2025, n. 26080
Sentenza in calce
Il caso
La pronuncia in commento trae origine dal giudizio instaurato da due privati nei confronti del Comune di Rimini, convenuto dinanzi al giudice ordinario per il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimo affidamento ingenerato dal rilascio di un permesso di costruire, successivamente annullato dal Consiglio di Stato. Gli attori lamentavano di aver acquistato un fabbricato agricolo confidando, sulla base di una prassi consolidata dell’amministrazione, nella possibilità di demolirlo e ricostruirlo con incremento di volumetria. La sopravvenuta declaratoria di illegittimità del titolo edilizio da parte del giudice amministrativo aveva tuttavia reso vane le spese sostenute e pregiudicato le aspettative dei ricorrenti.
Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, assumendo che, trattandosi di materia edilizia ed urbanistica, l’art. 133, co. 1, lett. f) c.p.a. devolveva la cognizione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il Tribunale, preso atto della rilevanza della questione, rimetteva quindi il procedimento alle Sezioni Unite mediante regolamento preventivo di giurisdizione. Si trattava dunque di stabilire, con valore nomofilattico, quale fosse il giudice munito di potere di cognizione su domande risarcitorie fondate non tanto sull’illegittimità di un provvedimento amministrativo, quanto sulla violazione del legittimo affidamento da parte della P.A.
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Le questioni giuridiche poste
La vicenda ha riproposto un tema classico della giurisprudenza di legittimità: il riparto di giurisdizione nelle azioni risarcitorie fondate sulla violazione dell’affidamento incolpevole del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo poi annullato. La Corte è stata chiamata a sciogliere diversi nodi problematici:
- se il danno lamentato debba essere qualificato come conseguenza della lesione di un interesse legittimo (con conseguente giurisdizione amministrativa), oppure come lesione di un diritto soggettivo (giurisdizione ordinaria);
- quale sia la rilevanza della successiva introduzione, nell’ordinamento, dell’art. 1, co. 2-bis, l. 241/1990 – che ha formalizzato i doveri di buona fede e correttezza della pubblica amministrazione – e dell’art. 5 d.lgs. 36/2023, che disciplina in modo espresso l’affidamento anche nelle procedure di evidenza pubblica;
- se l’affidamento incolpevole possa costituire una situazione giuridica autonoma, distinta sia dall’interesse legittimo che dal diritto soggettivo tradizionalmente inteso.
Il percorso argomentativo della Corte
Le Sezioni Unite hanno ricostruito in modo ampio l’evoluzione giurisprudenziale della materia. Il punto di partenza è rappresentato da Cass., S.U., n. 500/1999, che aveva per la prima volta affermato la generale risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo. Con la legge n. 205/2000, la giurisprudenza aveva consolidato l’attribuzione al giudice amministrativo delle azioni risarcitorie conseguenti a violazione dell’interesse legittimo, salvo limitati casi rimasti di competenza del giudice ordinario (c.d. «controversie meramente risarcitorie»: Cass., S.U., nn. 13659-13661/2006).
La questione dell’affidamento incolpevole è stata affrontata in maniera sistematica dalle decisioni Cass., S.U., nn. 6594-6596/2011, che hanno introdotto una distinzione cruciale:
- se il danno è direttamente collegato all’illegittimità del provvedimento, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo;
- se invece il danno deriva dall’affidamento del privato indotto dalla condotta dell’amministrazione, il provvedimento illegittimo degrada a mero fatto generatore di responsabilità civile, e la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
Tale impostazione ha trovato conferme in numerose decisioni successive: Cass., S.U., n. 17586/2015, Cass., S.U., n. 24438/2011, Cass., S.U., n. 8236/2020, le quali hanno ricondotto la responsabilità della P.A. a quella da «contatto sociale qualificato», paragonabile alla responsabilità precontrattuale. Tale concetto rinvia agli obblighi di buona fede, correttezza e protezione sanciti dagli artt. 1175, 1176 e 1337 c.c., i quali gravano anche sulla pubblica amministrazione in quanto soggetto dell’ordinamento.
La Corte ha poi analizzato il contrasto con la giurisprudenza amministrativa. In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 20/2021 aveva sostenuto che il danno da affidamento deriverebbe pur sempre dalla lesione di un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione amministrativa. Tale impostazione è stata fermamente criticata da Cass., S.U., n. 2175/2023 e da successive decisioni conformi (nn. 3514/2023, 10880/2023, 25324/2023, 13191/2024, 13964/2024), le quali hanno valorizzato la dimensione civilistica dell’affidamento, qualificandolo come diritto soggettivo all’autodeterminazione, tutelato dall’art. 2 Cost. e dall’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, che garantisce la protezione dei beni patrimoniali e delle aspettative legittime.
In questa prospettiva, la sentenza in commento ha riaffermato che la lesione dell’affidamento incolpevole non si riconduce alla figura dell’interesse legittimo, bensì a quella di un diritto soggettivo autonomo. Ciò nondimeno, nel caso specifico, l’art. 133 c.p.a. attribuisce al giudice amministrativo giurisdizione esclusiva in materia edilizia ed urbanistica, con la conseguenza che la controversia concreta rientra in tale ambito, a prescindere dalla qualificazione della situazione giuridica sostanziale.
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Le Sezioni Unite hanno dunque affermato il seguente principio di diritto:
«Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dal privato che lamenti la lesione dell’incolpevole affidamento circa la legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo successivamente annullato, o la correttezza del comportamento della P.A., poiché tale lesione non implica la violazione di un interesse legittimo, bensì del diritto soggettivo all’autodeterminazione del singolo nelle scelte di impiego di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti. Diversamente, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo ove la domanda cada in materie di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a., come l’edilizia e l’urbanistica.»
La pronuncia in esame consolida un approdo interpretativo che da oltre un decennio distingue tra danno da illegittimità provvedimentale e danno da affidamento incolpevole, riconducendo quest’ultimo alla violazione di doveri civilistici di correttezza e buona fede. L’importanza della decisione risiede non solo nel chiarimento del riparto di giurisdizione, ma anche nel riconoscimento di una forma autonoma di responsabilità della pubblica amministrazione, che prescinde dalla legittimità dell’atto e trova fondamento in principi generali dell’ordinamento, rafforzati dall’art. 1, co. 2-bis, l. 241/1990.
Il regolamento preventivo di giurisdizione si conferma strumento essenziale per risolvere tempestivamente i conflitti di giurisdizione, evitando inutili dispendi processuali e fornendo certezza agli operatori del diritto.
Sul piano sistematico, la sentenza sottolinea come l’affidamento incolpevole si collochi al crocevia tra diritto amministrativo e diritto civile, fungendo da banco di prova per il dialogo tra le due giurisdizioni. La regola generale resta quella della competenza del giudice ordinario, ma laddove la materia sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – come accade in edilizia ed urbanistica – la competenza si radica in quest’ultimo. Tale soluzione, pur riducendo lo spazio applicativo della tesi civilistica, assicura coerenza con il disegno legislativo e tutela l’esigenza di un approccio unitario in settori sensibili del governo del territorio.
In prospettiva, la decisione rafforza la consapevolezza che l’affidamento incolpevole costituisca uno strumento di tutela essenziale per il cittadino, a presidio della certezza delle relazioni giuridiche con la pubblica amministrazione, e che la corretta individuazione del giudice competente rappresenti non un mero aspetto procedurale, bensì una garanzia sostanziale per l’effettività della tutela dei diritti.