Il principio di diritto delle Sezioni Unite tra art. 5 CEDU, art. 2043 c.c. e responsabilità dello Stato per privazione illegittima della libertà personale
La sentenza delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione n. 18658 del 9 giugno 2026 affronta una questione di particolare rilievo sistematico: stabilire se lo straniero che abbia già subito una privazione illegittima della libertà personale all’interno di un Centro di identificazione ed espulsione, oggi Centro di permanenza per il rimpatrio, possa ottenere il risarcimento del danno anche quando non abbia preventivamente impugnato il provvedimento giudiziale di proroga del trattenimento, ormai privo di effetti perché la misura si è nel frattempo conclusa.
La questione, apparentemente processuale, tocca in realtà il nucleo della tutela della libertà personale. Il problema non è soltanto stabilire se il danneggiato avrebbe dovuto proporre ricorso per cassazione contro la proroga del trattenimento. Il problema, più profondo, è comprendere se l’ordinamento possa subordinare il diritto al risarcimento per una privazione illegittima della libertà personale al previo esperimento di un rimedio demolitorio.
Le Sezioni Unite rispondono in senso negativo. Il principio affermato è netto: il previo esercizio dell’azione impugnatoria volta alla caducazione del provvedimento giudiziale di proroga del trattenimento non costituisce condizione di ammissibilità dell’azione risarcitoria proposta nei confronti dello Stato per ottenere il ristoro del danno patito a causa della già sofferta privazione della libertà personale.
La Corte separa il piano demolitorio dal piano compensativo. Il primo mira alla rimozione del provvedimento; il secondo mira alla riparazione del danno già prodotto. Se il trattenimento è cessato, il rimedio risarcitorio non può essere svuotato per il solo fatto che il provvedimento non sia stato impugnato mentre era ancora efficace. L’accertamento dell’illegittimità può avvenire incidenter tantum nel giudizio risarcitorio, ai soli fini della verifica dei presupposti dell’illecito aquiliano ex art. 2043 c.c.
Il fatto: due proroghe del trattenimento senza udienza, senza difensore, senza audizione
La vicenda nasce dal trattenimento di un cittadino straniero presso un C.I.E. per complessivi 168 giorni. Dopo il decreto di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera, il Questore disponeva il trattenimento, poi convalidato dal Giudice di Pace. Successivamente, la Questura chiedeva due proroghe della misura.
Il dato centrale è il modo in cui tali proroghe venivano concesse. Il Giudice di Pace accoglieva le richieste senza fissare un’udienza camerale, senza convocare il difensore e senza procedere all’audizione dello straniero trattenuto. Secondo la ricostruzione della sentenza, il provvedimento era stato adottato mediante una modalità sostanzialmente cartolare, attraverso la mera apposizione di un timbro in calce alle istanze della Questura.
È in questo dettaglio procedurale che si colloca il problema costituzionale. Quando la libertà personale è compressa, il controllo giudiziario non può essere ridotto a una verifica formale. La convalida e la proroga del trattenimento non sono adempimenti amministrativi mascherati da provvedimenti giudiziari. Sono atti che incidono sull’habeas corpus della persona e, pertanto, devono essere assistiti da contraddittorio, difesa tecnica, audizione dell’interessato e motivazione effettiva.
Il Tribunale di Roma accoglieva la domanda risarcitoria, condannando la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento del danno non patrimoniale. La Corte d’appello di Roma confermava. Le Amministrazioni proponevano ricorso per cassazione, sostenendo che il danno derivava da un provvedimento giudiziale mai impugnato e che, pertanto, non potesse essere azionata direttamente la responsabilità dello Stato ex art. 2043 c.c.
Una simile impostazione, tuttavia, poneva anche un problema di effettività della tutela. Lo straniero trattenuto all’interno di un C.I.E. versa spesso in una condizione di particolare vulnerabilità: può incontrare ostacoli linguistici, economici e organizzativi nell’accesso ai rimedi previsti dall’ordinamento e dipende in larga misura dalla concreta efficienza dell’assistenza difensiva predisposta dal sistema. Nel caso di specie, inoltre, le proroghe erano state adottate senza udienza, senza convocazione del difensore e senza audizione dell’interessato. Pur senza affermarlo espressamente, la soluzione delle Sezioni Unite sembra muoversi anche nella prospettiva dell’effettività dei rimedi convenzionali, evitando che il diritto alla riparazione previsto dall’art. 5, § 5, CEDU venga subordinato in modo assoluto all’attivazione di un rimedio che, nella concreta situazione della persona privata della libertà, potrebbe non essersi rivelato realmente accessibile.
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dal Testo unico immigrazione alla CEDU
La sentenza ricostruisce il quadro normativo nazionale, unionale e convenzionale.
Il primo riferimento è il d.lgs. n. 286 del 1998, Testo unico sull’immigrazione. L’art. 13 disciplina l’espulsione amministrativa disposta dal Prefetto e il relativo controllo giurisdizionale. L’art. 14 disciplina invece il trattenimento dello straniero quando non sia possibile eseguire immediatamente l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento.
L’art. 14 prevede che il Questore possa disporre il trattenimento presso un centro apposito, ma impone la convalida giudiziale entro termini ristretti. La misura, infatti, incide sulla libertà personale e non può reggersi su una decisione esclusivamente amministrativa. La partecipazione del difensore e l’audizione dello straniero costituiscono garanzie essenziali del procedimento.
La Corte richiama poi la direttiva 2008/115/CE, la cosiddetta direttiva rimpatri. Gli artt. 12 e 14 prevedono garanzie procedurali in favore dello straniero destinatario della decisione di rimpatrio. L’art. 15 disciplina specificamente il trattenimento, imponendo che esso sia limitato, proporzionato, funzionale al rimpatrio e sottoposto a riesame. Il trattenimento, nel sistema europeo, non è una misura ordinaria, ma eccezionale e residuale.
Sul piano convenzionale, il riferimento principale è l’art. 5 CEDU. Tale norma consente la privazione della libertà dello straniero ai fini del controllo dell’immigrazione solo se essa è “regolare”, cioè conforme alla legge nazionale e alle garanzie sostanziali e procedurali. L’art. 5, paragrafo 4, riconosce il diritto di ricorrere a un tribunale affinché decida sulla legittimità della detenzione. L’art. 5, paragrafo 5, riconosce invece il diritto alla riparazione in caso di detenzione illegittima.
Questa distinzione è fondamentale. Il paragrafo 4 tutela il rimedio demolitorio o liberatorio. Il paragrafo 5 tutela il rimedio compensativo. Le Sezioni Unite costruiscono proprio su tale distinzione la soluzione del caso: il diritto alla riparazione non può essere assorbito né condizionato rigidamente dal previo esperimento del rimedio volto alla caducazione del provvedimento.
Sul piano interno, la responsabilità viene ricondotta all’art. 2043 c.c., norma generale dell’illecito aquiliano, e all’art. 2059 c.c. quanto al danno non patrimoniale. La Corte esclude invece che la vicenda debba essere incanalata nella legge n. 117 del 1988 sulla responsabilità civile dei magistrati. Non si discute, infatti, della responsabilità personale del giudice, ma della responsabilità dello Stato come apparato unitario per il funzionamento complessivo di una procedura che ha prodotto una privazione arbitraria della libertà.
Il trattenimento dello straniero come misura amministrativa sottoposta a controllo giurisdizionale
Uno dei passaggi rilevanti della decisione riguarda la qualificazione del trattenimento. Le Sezioni Unite ribadiscono che esso ha natura funzionalmente amministrativa, perché è strumentale all’esecuzione dell’espulsione. Tuttavia, proprio perché incide sulla libertà personale, esso è sottoposto alla garanzia dell’art. 13 Cost.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 105 del 2001, aveva già chiarito che il trattenimento è una misura incidente sulla libertà personale, soggetta alla riserva di legge e alla riserva di giurisdizione. La successiva sentenza n. 222 del 2004 aveva rafforzato la centralità del contraddittorio nel procedimento di convalida. La Cassazione richiama anche altre decisioni costituzionali, tra cui le sentenze n. 39 del 2005, n. 212 del 2023, n. 96 del 2025, n. 205 del 2025 e n. 40 del 2026, tutte collocate nel percorso di progressiva definizione delle garanzie della persona trattenuta.
Il trattenimento non diventa misura giurisdizionale solo perché interviene un giudice. Resta inserito in una sequenza amministrativa finalizzata al rimpatrio, ma il segmento giudiziale è essenziale perché conferisce alla restrizione la necessaria copertura di legalità.
La Corte utilizza una ricostruzione unitaria del procedimento. Il Questore dispone la misura, il giudice la convalida o la proroga, l’amministrazione la esegue. Segmenti diversi, autorità diverse, funzioni diverse. Ma l’effetto finale è unico: la privazione della libertà personale. Se uno dei segmenti essenziali è viziato, viene meno la legalità dell’intera misura.
Il contraddittorio nella proroga: non una formalità, ma una garanzia permanente
La sentenza attribuisce particolare rilievo al contraddittorio nella fase di proroga. La garanzia non vale soltanto per la prima convalida, ma deve accompagnare ogni successiva protrazione del trattenimento.
La Corte richiama Cass. n. 4544 del 2010, che aveva già esteso, in via interpretativa, le garanzie del contraddittorio al procedimento di proroga del trattenimento. Richiama inoltre Cass. n. 12709 del 2016 e Cass. n. 4961 del 2023, secondo cui la partecipazione necessaria del difensore e l’audizione dell’interessato si applicano alla proroga a pena di nullità, senza necessità che lo straniero chieda espressamente di essere sentito.
Il significato è chiaro. Ogni proroga non è un mero prolungamento automatico della misura originaria. È un nuovo titolo di legittimazione della restrizione. Per questo richiede un nuovo controllo, effettivo e partecipato. La legalità del trattenimento non si consuma una volta per tutte al momento della convalida iniziale, ma deve essere verificata lungo tutto l’arco temporale della misura.
È uno dei punti più importanti della sentenza: il contraddittorio non è una garanzia “una tantum”. È una garanzia permanente della legalità della restrizione della libertà personale.
I precedenti della Cassazione: interesse all’annullamento e funzione risarcitoria
Le Sezioni Unite richiamano una linea giurisprudenziale già consolidata sull’interesse dello straniero all’annullamento del provvedimento di convalida o proroga anche quando, nelle more del giudizio, il trattenimento sia cessato.
Tra le pronunce richiamate figurano Cass. n. 17407 del 2014, Cass. n. 13990 del 2018, Cass. n. 27692 del 2018, Cass. n. 18322 del 2020, Cass. n. 41292 del 2021, Cass. n. 20657 del 2022, Cass. n. 22529 del 2023 e Cass. n. 11049 del 2024. Secondo tale orientamento, permane l’interesse all’impugnazione anche dopo la cessazione degli effetti della misura, sia per rimuovere eventuali ostacoli al rientro e al soggiorno nel territorio italiano, sia ai fini del risarcimento del danno derivante dall’illegittima privazione della libertà.
La Corte richiama anche Cass. n. 7743 del 2023 e Cass. n. 39735 del 2021, che hanno esteso tale principio alle ipotesi di cessazione della misura in pendenza del procedimento di riesame. Viene poi citata la sentenza della Corte costituzionale n. 212 del 2023, che aveva valorizzato lo stesso principio per superare un’eccezione di irrilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Tuttavia, ed è qui la svolta, il fatto che l’impugnazione conservi utilità anche a fini risarcitori non significa che essa costituisca condizione necessaria per agire in giudizio per il risarcimento. L’interesse all’impugnazione e l’ammissibilità dell’azione risarcitoria restano piani distinti.
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Il ruolo della Corte EDU: Seferovic e Richmond Yaw contro Italia
La decisione è fortemente segnata dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Vengono richiamate, in particolare, Seferovic c. Italia, sentenza dell’8 febbraio 2011, e Richmond Yaw e altri c. Italia, sentenza del 6 ottobre 2016.
In Seferovic, la Corte EDU aveva riconosciuto il diritto alla riparazione in caso di trattenimento illegittimo. In Richmond Yaw, la Corte di Strasburgo aveva condannato l’Italia per violazione dell’art. 5 CEDU, rilevando l’illegittimità di proroghe del trattenimento adottate senza udienza, senza informare gli interessati e i loro difensori, e senza rispettare il principio del contraddittorio.
Il precedente Richmond Yaw è particolarmente vicino alla vicenda decisa dalle Sezioni Unite. Anche lì il problema era la proroga del trattenimento disposta senza contraddittorio. La Corte EDU aveva qualificato tale omissione come una irregolarità grave e manifesta.
Le Sezioni Unite recepiscono questa impostazione: una privazione della libertà personale fondata su un procedimento privo delle garanzie essenziali non è semplicemente irregolare. È arbitraria. E se è arbitraria, l’ordinamento deve offrire un rimedio effettivo non solo per far cessare la misura, ma anche per riparare il danno già subito.
La CGUE e la natura eccezionale del trattenimento
Sul versante unionale, la sentenza richiama la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, in particolare la decisione della Grande Sezione dell’8 novembre 2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21. In tale pronuncia, il trattenimento viene qualificato come misura eccezionale, residuale e proporzionata.
Sono richiamate anche le sentenze CGUE El Dridi, C-61/11 PPU, del 28 aprile 2011, Landkreis Gifhorn, C-519/20, del 10 marzo 2022, K., C-18/16, del 14 settembre 2017, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, cause C-924/19 PPU e C-925/19 PPU, del 14 maggio 2020, e N., C-601/15 PPU, del 15 febbraio 2016.
La prospettiva europea converge con quella costituzionale: il trattenimento non può essere trattato come una misura ordinaria di gestione amministrativa dei flussi migratori. È una restrizione della libertà personale. Come tale, richiede legalità, necessità, proporzionalità, controllo effettivo e possibilità di riesame.
Responsabilità dello Stato e non responsabilità del giudice
Uno dei passaggi più delicati riguarda l’imputazione della responsabilità. Le Amministrazioni ricorrenti sostenevano che l’eventuale danno derivasse da un atto del giudice e che, quindi, l’unico rimedio eventualmente praticabile dovesse essere quello previsto dalla legge n. 117 del 1988 sulla responsabilità civile dei magistrati.
Le Sezioni Unite respingono questa impostazione. La responsabilità non è ricondotta all’attività del giudice considerata isolatamente. È ricondotta al funzionamento complessivo della procedura di trattenimento. Il vizio del segmento giudiziale si riverbera sull’intera sequenza procedimentale, privando di validità il titolo del trattenimento e facendo venir meno la copertura di legalità richiesta dall’art. 13 Cost. e dall’art. 5 CEDU.
La Corte afferma che un vizio della procedura di consistenza tale da rendere il trattenimento irregolare sino a determinarne l’illegalità comporta la trasformazione della misura in una privazione arbitraria della libertà personale, imputabile allo Stato quale apparato unitario.
Il significato è rilevante. Lo Stato risponde non perché il giudice abbia sbagliato in quanto singolo magistrato, ma perché l’apparato statale, nel suo complesso, ha prodotto e mantenuto una restrizione illegittima della libertà. La persona trattenuta non deve inseguire la responsabilità individuale del giudice o del funzionario. Può agire contro lo Stato per il danno derivante dal fallimento della procedura.
Autonomia del rimedio risarcitorio rispetto al rimedio demolitorio
Il cuore della decisione è l’autonomia del rimedio risarcitorio. Le Sezioni Unite affermano che il giudizio risarcitorio può includere un accertamento incidentale dell’illegittimità del provvedimento non impugnato, ma soltanto ai fini della verifica dell’illecito aquiliano e delle sue conseguenze dannose.
Questo punto evita due rischi opposti.
Da un lato, evita che l’azione risarcitoria diventi una surrettizia impugnazione tardiva del provvedimento. Il giudice del risarcimento non annulla il provvedimento, non lo rimuove dall’ordinamento, non sostituisce il giudice dell’impugnazione. Si limita ad accertarne incidentalmente l’illegittimità per stabilire se vi sia stato un danno ingiusto.
Dall’altro lato, evita che la mancata impugnazione renda definitivamente irrilevante la lesione della libertà personale. Se il danno è già stato subito, la tutela compensativa deve restare accessibile. Diversamente, l’art. 5, paragrafo 5, CEDU sarebbe svuotato della propria funzione.
La Corte, dunque, non nega utilità all’impugnazione. Piuttosto, nega che essa sia una condizione di proponibilità o ammissibilità dell’azione risarcitoria.
L’inerzia del danneggiato e l’art. 1227 c.c.
La soluzione delle Sezioni Unite non significa che la mancata impugnazione sia sempre irrilevante. Il Pubblico Ministero aveva proposto un principio equilibrato: il previo esperimento di altri strumenti rimediali non costituisce condizione di proponibilità dell’azione risarcitoria, ma il giudice di merito può tenere conto dell’inerzia del danneggiato nella determinazione dei danni-conseguenza, quando emerga che il pregiudizio avrebbe potuto essere evitato usando l’ordinaria diligenza.
Questo profilo richiama la logica dell’art. 1227 c.c., applicabile anche in materia extracontrattuale per il tramite dell’art. 2056 c.c. Il risarcimento può essere escluso o ridotto quando il danneggiato abbia concorso a cagionare il danno o non abbia evitato le conseguenze dannose evitabili con l’ordinaria diligenza.
Tuttavia, nel caso della privazione illegittima della libertà personale, tale valutazione deve essere condotta con particolare cautela. Non si può trasformare l’onere di diligenza del danneggiato in una pregiudiziale occulta. La mancata impugnazione può rilevare sul quantum, non sull’an della tutela risarcitoria, e solo se sia concretamente dimostrato che l’impugnazione avrebbe evitato o ridotto il danno.
Il valore sistematico della sentenza
La sentenza n. 18658/2026 contribuisce a definire il rapporto tra provvedimento lesivo, tutela demolitoria e tutela risarcitoria nei casi in cui venga inciso un diritto fondamentale.
è una linea evolutiva che rifiuta la subordinazione rigida della tutela risarcitoria alla previa rimozione dell’atto. Quando è in gioco la libertà personale, la tutela deve essere effettiva, piena e conforme agli standard costituzionali e convenzionali.
Il principio non autorizza una duplicazione incontrollata dei rimedi e non trasforma ogni errore processuale in fonte automatica di responsabilità. Ma stabilisce che la lesione già consumata della libertà personale non può rimanere priva di ristoro solo perché il danneggiato non ha esperito il rimedio demolitorio.
dalla proroga cartolare alla responsabilità dello Stato
La vicenda processuale nasce da due proroghe del trattenimento adottate senza contraddittorio. Ma la decisione delle Sezioni Unite giunge a un approdo più ampio.
Il trattenimento dello straniero non può essere governato da automatismi. Ogni proroga deve essere sorretta da un controllo giudiziario effettivo. L’udienza, la difesa tecnica e l’audizione dell’interessato non sono passaggi accessori. Sono le condizioni minime perché la restrizione della libertà personale possa dirsi conforme all’art. 13 Cost., all’art. 5 CEDU e al diritto dell’Unione europea.
La mancata impugnazione del provvedimento di proroga non impedisce l’azione risarcitoria. Il giudice del risarcimento può accertare incidentalmente l’illegittimità del provvedimento ai fini dell’art. 2043 c.c. Lo Stato risponde come apparato unitario quando il procedimento, pur articolato in segmenti amministrativi e giudiziari, produce una privazione arbitraria della libertà personale.