La tutela del creditore ipotecario nell’ambito della confisca edilizia: la portata dell’Ordinanza n. 10933/2025 delle Sezioni Unite Civili

L’Ordinanza n. 10933 del 25 aprile 2025 delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, a seguito della sentenza n. 160/2024 della Corte Costituzionale, rimarca i confini della tutela del creditore ipotecario nei procedimenti di confisca urbanistico-edilizia.

Introduzione

Nel sistema giuridico italiano la confisca amministrativa in materia edilizia, prevista originariamente dall’art. 7, comma 3, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, rappresentava uno strumento repressivo delle violazioni urbanistico-edilizie: in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, l’immobile veniva acquisito gratuitamente al patrimonio comunale.
Tuttavia, l’applicazione automatica della confisca ha generato dubbi di legittimità costituzionale, specie laddove incideva sui diritti reali di garanzia iscritti da soggetti terzi, estranei all’abuso edilizio.

Con la sentenza n. 160/2024, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui prevedeva l’estinzione automatica del diritto di ipoteca senza tutelare il creditore ipotecario non responsabile dell’abuso. Infatti non veniva valutata la condizione del creditore ipotecario nella sua responsabililità sull’abuso edilizio.

In sostanza, prima della sentenza della Consulta, succedeva che se un immobile era abusivo e non veniva demolito, il Comune lo acquisiva gratuitamente al suo patrimonio. In quel momento, tutti i diritti preesistenti sull’immobile — compresa l’ipoteca — si estinguevano automaticamente. Non importava se il creditore ipotecario fosse totalmente estraneo all’abuso edilizio.

La Corte ha ritenuto questo meccanismo irragionevole e lesivo di alcuni principi costituzionali fondamentali, come:

• Art. 3 Cost. (principio di uguaglianza e ragionevolezza),
• Art. 24 Cost. (diritto alla tutela giurisdizionale),
• Art. 42 Cost. (tutela del diritto di proprietà e dei diritti reali, come l’ipoteca).
• Irragionevolezza del sacrificio imposto al creditore ipotecario non responsabile dell’abuso;
• Tutela preferenziale del credito, considerato parte integrante del patrimonio del creditore e protetto come diritto reale di garanzia;
• Inesigibilità di un obbligo di sorveglianza continua dell’immobile da parte del creditore;
• Tutela costituzionale del diritto di garanzia anche in caso di vicende urbanistiche dell’immobile.

Il diritto di ipoteca è un diritto reale di garanzia che protegge il creditore: è come una rete di sicurezza che gli consente, in caso di mancato pagamento, di soddisfarsi espropriando il bene. Se questa garanzia venisse cancellata senza colpa del creditore, sarebbe una perdita ingiustificata.

Le Sezioni Unite della Cassazione, recependo tali principi nell’Ordinanza n. 10933/2025, ridefiniscono i meccanismi di tutela del credito ipotecario.

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Il quadro normativo originario: art. 7 l. n. 47/1985 e art. 31 d.P.R. n. 380/2001

L’art. 7, comma 3, l. n. 47/1985 prevedeva che, decorso inutilmente il termine assegnato con l’ingiunzione a demolire opere abusive, l’immobile fosse acquisito di diritto al patrimonio comunale senza indennizzo.
La norma, poi trasfusa nell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), non distingue tra il proprietario responsabile dell’abuso e i terzi, imponendo il sacrificio del diritto reale di garanzia.

La confisca comportava un trasferimento a titolo originario della proprietà, con conseguente estinzione delle iscrizioni e trascrizioni anteriori, ai sensi dell’art. 2644 cod. civ. – senza proteggere il creditore ipotecario.

Norme richiamate:

• Art. 7, l. 47/1985;
• Art. 31, d.P.R. 380/2001;
• Art. 2644 cod. civ.;
• Art. 42 Cost. (tutela della proprietà privata);
• Art. 24 Cost. (tutela giurisdizionale dei diritti).

Errore della Pubblica Amministrazione

La decisione delle Sezioni Unite: Ordinanza n. 10933/2025

Accogliendo quanto stabilito dalla Corte Costituzionale, le Sezioni Unite della Cassazione, con l’Ordinanza n. 10933 del 2025, hanno chiarito un punto importante: quando un immobile viene confiscato in via amministrativa a causa di un abuso edilizio, l’ipoteca iscritta prima della confisca da un creditore che non ha avuto alcuna responsabilità nell’abuso non si estingue automaticamente.
In altre parole, il creditore, che ha agito in buona fede, continua a conservare il suo diritto di garanzia sull’immobile, nonostante la confisca.

L’estinzione dell’ipoteca potrà avvenire solo in un caso specifico: se il Comune decide di destinare l’immobile al proprio patrimonio indisponibile, cioè a un utilizzo pubblico come una scuola o un parco. Ma per farlo, è necessaria un’apposita dichiarazione formale, prevista dall’articolo 31, comma 6, del Testo Unico sull’Edilizia (d.P.R. 380/2001).

Se invece il Comune non effettua questa dichiarazione, l’immobile confiscato entra a far parte del patrimonio disponibile, quello che l’ente può vendere o amministrare liberamente. In questo scenario, il creditore ipotecario può ancora agire sull’immobile, avviando una procedura esecutiva forzata per soddisfare il suo credito.

C’è anche un aspetto pratico da considerare per chi dovesse acquistare questo bene tramite asta giudiziaria. Se l’aggiudicatario rileva l’immobile e ci sono le condizioni per chiedere il condono o la sanatoria edilizia, dovrà presentare la relativa domanda entro centoventi giorni, secondo le modalità previste dalla legge. Se invece non esistono possibilità di sanare l’abuso, il nuovo proprietario sarà obbligato a demolire la parte irregolare dell’immobile. Questo obbligo di demolizione è definito “propter rem”, perché è collegato direttamente al bene e vincola chiunque ne diventi proprietario, indipendentemente dalla sua volontà.

Riferimenti chiave:

• Art. 31, commi 3 e 6, d.P.R. n. 380/2001;
• Art. 17, commi 1, 3 e 5, l. n. 47/1985;
• Artt. 602 ss. c.p.c. (esecuzione forzata).

La sentenza Longo c. Italia – La natura ripristinatoria dell’ordine di demolizione

L’Ordinanza n. 10933/2025 garantisce un equilibrio tra il potere repressivo della pubblica amministrazione e la tutela del credito ipotecario, rafforzando la certezza dei traffici immobiliari.

Il principio affermato è chiaro: non può subire un pregiudizio chi è del tutto estraneo all’abuso edilizio.

• la confisca amministrativa ex art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 (precedentemente disciplinata dall’art. 7, comma 3, l. n. 47 del 1985, ratione temporis applicabile alla fattispecie concreta) non determina l’estinzione dell’ipoteca iscritta prima della sua trascrizione dal creditore che non sia responsabile dell’abuso edilizio;
• l’estinzione dell’ipoteca conseguirà, nondimeno, alla dichiarazione ex art. 31, comma 6, d.P.R. n. 380 del 2001 (già art. 7, comma 5, l. n. 47 del 1985), con la quale il comune abbia eventualmente attratto l’immobile al proprio patrimonio indisponibile, attestando l’esistenza di prevalenti interessi pubblici alla sua conservazione;
• in mancanza di tale dichiarazione (e, dunque, nell’ipotesi in cui il bene sia stato acquisito al patrimonio disponibile del comune), il creditore ipotecario potrà, invece, sottoporlo ad espropriazione forzata nelle forme di cui agli artt. 602 ss. c.p.c.;
• in tale ultimo caso, l’aggiudicatario, qualora ricorrano le condizioni per la sanatoria ex art. 13 della l. n. 47 del 1985, ratione temporis vigente (ovvero per il condono ex art. 40, comma 6, della l. n. 47 del 1985 o ex artt. 39 della l. n. 724 del 1994 o, ancora, ex art. 32 del d. l. n. 269 del 2003, conv. con modif. nella l. n. 326 del 2003), dovrà presentare domanda di concessione in sanatoria entro centoventi giorni dalla notifica del decreto di trasferimento, ai sensi dell’art. 17, comma 5, della l. n. 47 del 1985 (ratione temporis vigente), mentre, ove tali condizioni non ricorrano – e fermo restando che il carattere abusivo e non sanabile dell’immobile deve risultare dall’avviso di vendita -, riceverà il bene con l’obbligazione propter rem di provvedere alla relativa demolizione, con tutte le conseguenze che ne derivano in caso di inottemperanza.

Con questa decisione, la Corte di Cassazione si inserisce nel solco tracciato dalla Corte Costituzionale, ribadendo l’importanza della protezione del credito, elemento essenziale per la stabilità del sistema economico.

Bibliografia essenziale

• Corte Costituzionale, sentenza n. 160/2024;
• Cass. Civ., Sezioni Unite, Ordinanza n. 10933/2025;
• Legge 28 febbraio 1985, n. 47;
• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia);
• d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo Unico Espropriazioni);
• Codice civile, artt. 2644, 2813, 602 ss.

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